張杰：重鑄全產業鏈新型國家產業政策體系
- 發布時間：2022-10-12 14:51:20
- 來源：中宏網
當前，全球的主要發達國家均開啟了針對國家產業政策體系重新定位和構建的根本性改革序幕。2022年，新美國安全中心（CNAS）發布了《重構美國國家產業政策》的重磅報告，從如何維持美國總體國家技術戰略和供應鏈彈性戰略為基礎，從長期性和戰略性的雙重角度，以更為簡單、明確、具體的國家安全、經濟發展目標為導向，提出了立足于鞏固美國在全球工業和科技發展中的主導地位，提升美國的全球綜合競爭力，并與中國進行全面競爭的美國國家產業政策體系的重新調整和改革方向。
筆者認為，針對中國而言，并非亦步亦趨于美國正在制定和實施的新型國家產業政策體系，而是要準確認清和科學把握中國國家產業政策的改革方向，特別是構建體現中國特色、瞄準中國核心問題、全面貫徹新型舉國體制優勢的系統性新型國家產業政策體系，構建中國特色的全產業鏈條導向的新型國家產業政策體系，將中國的國家主管機構部門，高等院校和政府所屬科研機構、新型科研機構、地方政府各主管部門等政府機構部門，依據重點產業的全產業鏈、全供應鏈、全創新鏈、全人才鏈、全資金鏈不同環節的各自經濟主體之間的相互分工和協作關系，從一體化、協同化、系統化的“五鏈”融合角度，重新設計和組建中國特色的全產業鏈覆蓋導向的新國家產業政策體系。
第一，將構建全產業鏈覆蓋和導向的中國特色的新型國家產業政策體系，上升為中國當前促進經濟高質量模式形成的頂層設計層面改革方向。當前，中國特色全產業鏈條導向的新型產業鏈政策的改革突破口在于：依據高技術產業和戰略性新興產業的內在運行和發展規律，高度重視對中國各級政府舊有的片段化、割裂式、個體利益主導型產業政策進行根本性革新的重大戰略機遇期，我們建議，最為重要的變革方向是：一方面，按照高技術產業和戰略性新興產業的全創新鏈和全產業鏈的融合性和系統性本質特征，在工信部和科技部內部設立部長或副部長牽頭針對半導體全產業鏈和全創新鏈發展任務的具有管理和協調機制領導小組，解決中央層面針對半導體產業的產業政策片段化、割裂式問題。在國家層面設立國務院總理或副總理牽頭針對重點產業的全產業鏈和全創新鏈發展任務的具有頂層設計和系統化職能領導小組，解決工信部和科技部將科學研究和產業發展對立割裂的部門利益發展思維困局，解決中國各地方政府在扶持重點產業鏈的核心技術創新領域自主突破財政資金的分散化、碎片化、同質化重大弊端和財政資金重復浪費困局；另一方面，是全面改變和扭轉中國各級政府僅僅對單個產業鏈單個核心企業進行資助扶持政策，而是在地區全創新鏈條、全產業鏈條、全供應鏈條各個企業的基礎上，通過主動實施從全創新鏈條到全產業鏈條的資助和發展促進政策，實現一體化式的系統性自主突破新格局。
第二，重點落在打造“全球領先的國家戰略科技力量+全面培育‘卡脖子’關鍵核心技術創新自主突破能力+全球有競爭力的高科技本土跨國企業技術創新能力”三位一體式融合體系為基準的中國特色的全產業鏈導向的新型國家產業政策體系。筆者建議：一方面，要盡快實施我國基礎研究財政資金投入的“對抗計劃”和“強基計劃”，盡快將中國在基礎研究領域政府財政投入額，由2021年的1696億元盡快提高到1萬億元層級甚至2萬億元層級。可以將國家自然科學基金和國家社會科學基金的規模分別擴大到1000億元和200億元規模體量。要突破固有思維，要將應對經濟下行的中國特色的政府財政寬松計劃重點瞄準中國的基礎研究領域，這既不會帶來通貨膨脹問題，長期也可帶來中國經濟潛在增速的穩定和提升；另一方面，徹底扭轉以高等院校或政府所屬科研機構為主體的基礎研究和應用基礎研究投入體制，構建以重點產品主導或龍頭企業牽頭的重點產業鏈的全產業鏈和全創新鏈的融合體系，要將中國基礎研究的承擔主體逐步調整和瞄準到企業牽頭的高等院校和政府所屬科研機構的貫通式創新鏈體系，盡快將企業設定為中國基礎研究的投入主體。鼓勵企業牽頭高等院校、政府所屬科研機構和供應鏈中小微企業組團組建承擔各類國家重大科技攻關項目計劃和國家層面重大“揭榜掛帥”攻關計劃，將企業牽頭組建的“創新聯合體”定位為中國各級各地政府產業政策的主要資助和扶持計劃。
第三，加快營造“全創新鏈、全供應鏈、全人才鏈、全資金鏈”四位一體式政策體系全覆蓋的中國特色的全產業鏈導向的新型國家產業政策體系。針對中國從中央到地方政府將支持重點產業培育發展和關鍵核心技術創新領域自主突破的各種類型產業政策中，將全產業鏈、全供應鏈、全創新鏈、全人才鏈、全資金鏈這五個方面的支持政策分割實施的困境和癥結，主動推進一體化、協同型導向的系統性、綜合性的改革舉措，徹底扭轉中國從頂層設計到地方政府將產業政策的五個核心部分分割實施的突出弊端。為此，我們建議，一方面，塑造和強化中國特色的全人才鏈和全創新鏈、全供應鏈的深度結合融合機制。完整地貫徹和推動“發展是第一要務”“創新是第一動力”和“人才是第一資源”這三大原則之間的融合發展模式。重點在于鼓勵地方政府依據地區重點產業鏈和創新鏈的稟賦優勢和比較優勢，構建全球前沿戰略科學家、產業領軍人才及團隊，關鍵技術攻關人才及團隊、卓越工程師和急需緊缺專業化技能人才的協同型的多層次人才結構體系，形成牢牢依靠人才結構體系的優化升級作為推動全創新鏈、全供應鏈培育和發展的基礎性政策舉措，做到“產業發展是第一要務、創新是第一動力、人才是第一資源”的新發展模式；另一方面，打造和強化中國特色的全資金鏈和全創新鏈、全供應鏈的深度結合融合機制。高度重視構建滿足和覆蓋高技術產業和戰略性新興產業從創新思想、應用研究到工程化、產業化環節的全創新鏈生命周期，再從產業企業的初創、發展到成熟和衰退環節等全產業鏈生命周期進程中所產生的不同特征、不同風險、不同時間周期的各種內外融資需求的現代金融體系，在中國特色的全產業鏈導向的國家產業政策體系之中的核心功能。要將構建滿足地區高技術產業和戰略性新興產業導向的現代產業體系培育和發展的內外融資需求的多層次資本市場和多元化金融機構，上升為地方高質量發展的重要制度資源和營商環境優勢。
第四，聚焦以推進社會主義市場經濟條件下關鍵核心技術攻關新型舉國體制為主導的中國特色的全產業鏈新型產業政策體系的改革方向。當前，要真正實施高水平科技自立自強的國家重大戰略，改革突破口應該健全社會主義市場經濟條件下的關鍵核心技術攻關新型舉國體制。其關鍵突破口就在于要把政府、市場、社會這三大基本力量有機結合起來，充分整合聯合高等院校、各類科研機構、企業和金融機構的各自優勢，明確中國優勢的高技術產業和戰略性新興產業的主攻方向和核心技術突破口，重點研發具有先發優勢的關鍵技術和引領未來發展的基礎前沿技術。一方面，要創建中國特色的權威決策指揮體系。要構建中國優勢的協同攻關組織運行機制，通過強化跨領域跨學科跨部門的協同攻關新型體系，形成關鍵核心技術攻關強大合力，激發以產品為導向的創新主體優勢和活力。依據關鍵核心技術具有的不同形式公共產品的外部性屬性原則，采取中央政府、地方政府、產業園區、各類金融機構和核心企業按照合適比例出資相結合的方式，按照雙方自愿和契約原則，實施面向全國和全球的“招榜掛帥”制度。鼓勵企業牽頭聯合科研機構、高等院校等組建攻關團隊。第五，面對美國針對中國發起的重點產業鏈關鍵核心技術創新領域產品的禁止銷售行為，中國必須依靠本土科研機構和企業實現“卡脖子”關鍵核心技術創新領域的全面自主突破。然而，中國各級各地政府實施的各種形式的產業政策，已經被證明難以有效激發自主突破的能力，必須探索出一條中國特色的自主突破新機制。在我們看來，主動利用和激發社會主義條件下的新型舉國體制以及“揭榜掛帥”制度，就應該成為中國特色的全產業鏈產業政策體系的重要手段和核心工具。另一方面，社會主義條件下的新型舉國體制的本質性特征，不僅僅是繼承和延續社會主義制度的“集中力量辦大事”的制度優勢，而是要在此制度上進行全面“揚棄”和革新，充分激發和糅合有為政府和有效市場的兩大功能。這其中，針對體現國家戰略科技創新力量的重大原始創新領域、顛覆性技術創新、關鍵核心技術創新、關鍵共性技術創新等領域，既要主動發揮政府財政資金和國家激勵政策在其中的主導功能，又要消除以往計劃經濟思維產業政策的桎梏和弊端，充分激發市場競爭機制和市場甄別機制在調動政府財政資金投入的活力和配置效率。要深刻領會加快實行“揭榜掛帥”“賽馬”等制度，是深入推進當前中國科技體制改革的核心方向和重大舉措。集中集聚所有政府資金重點投向戰略性關鍵性領域。（作者系中國人民大學長江經濟帶研究員，中國人民大學中國經濟改革與發展研究院教授）