生物技術雙面性倒逼生物安全治理能力提升
- 發布時間：2022-03-28 08:47:40
- 來源：中宏網
2022年3月17日俄羅斯常駐聯合國代表要求聯合國安全理事會召開緊急會議，討論美國在烏克蘭的生物實驗室議題。當天俄聯邦國防部也公布了俄軍在烏克蘭生物實驗室發現的一系列文件，證明五角大樓參與資助烏克蘭的生物武器項目，這些文件都由美國官員的簽名和美國政府組織的印章來佐證，美國為烏克蘭軍事生物實驗投入的資金約至少為3200萬美元，由此為人類社會再次陷入生物安全危機敲響了警鐘。
生物技術是雙刃劍，既是天使，又是魔鬼。新冠疫情徹底改變了世界對待生物技術的看法，各國回歸對生物技術雙面性的重新探討，生物技術既可以在了解人類基因組、增強免疫力、了解病毒和細菌基因組、生物制劑檢測鑒定設備、新疫苗以及新抗生素和抗病毒藥六個領域做出重大貢獻，且造福社會的同時，如果忽略安全問題，則會被利用制造雙體生物武器等生物武器危害社會。因此，生物技術安全問題既需要立法保護，更需要體系化、系統化保障。
一、生物安全的法律規制
2019年9月16日俄羅斯國家病毒學和生物技術研究中心實驗室發生爆炸并引發火災，該研究中心是全球僅有的兩個存放著天花、埃博拉等惡性病毒活體樣本的實驗室之一，該事故的發生倒逼俄羅斯進一步提升國家生物安全戰略地位（《俄羅斯聯邦在化學和生物安全領域的2025國家計劃》），同時加快了頒布俄羅斯《生物安全法（草案）》的速度。俄《生物安全法（草案）》共計十六條，旨在為俄羅斯聯邦生物安全奠定國家層面法律基礎，聚焦生物安全領域主要風險，完善生物安全風險防控體制機制，并規定一系列旨在保護居民和周圍環境免受危險生物因素的影響，預防生物威脅（危險）以及建立和開發生物風險監測系統的配套措施。
第一，從法律層面規定“生物安全”的基本概念。俄《生物安全法（草案）》旨在構建以俄聯邦政府為基礎的統一應對生物安全的法律體系，與此同時，形成統一的部門協調機構，并鞏固立法，以建立一個確保俄羅斯聯邦生物安全的有效制度并使其發揮作用。為了完成這項任務，俄《生物安全法（草案）》規定了廣泛的術語和定義，特別從立法層面上規定“生物安全”的基本概念，即：生物與化學應用中現存或可能對生態環境和人口的安全狀態造成的威脅。
第二，將生物安全劃分為“直接威脅”與“生物風險”，突出現階段俄羅斯生物安全問題的特性。上個世紀七十年代蘇聯擁有世界上確保生物安全的最有效的管理模式，其中包括數據庫、實驗室、監測、預防和治療等，但隨著蘇聯解體后逐漸失去了生物技術專業人員和統一的綜合實驗系統。俄《生物安全法（草案）》直接明確了現階段俄羅斯生物安全問題的特性：一是影響人口和環境的生物威脅的識別、出現和傳播具有高度的不確定性；二是在生物污染的事實、來源以及有助于或防止危險傳播的因素之間建立因果關系的復雜性；三是在對未知生物安全問題做出的決策可能產生的后果具有高風險性；四是預防、檢測、監測和消除生物危害具有高成本性；五是由于對未知生物病毒的心理恐懼，致使研究出現不確定性。
第三，俄羅斯國家生物安全信息系統破除俄境內生物實驗室面臨的危險性與復雜性。為了管理生物風險，破除俄境內生物實驗室面臨的危險性與復雜性，俄聯邦與各聯邦政府在生物安全領域的互動過程中進行信息共享與信息互動，形成了統一生物安全領域的國家信息系統。
第四，制定生物威脅清單，明確生物安全威脅生物威脅形式與類型。根據俄羅斯《生物健康法》的規定和相關的后續修訂，病原微生物包括細菌、病毒、寄生蟲和病原菌。其又被分為人類病原微生物及動物病原微生物。需要根據相關分類，制定明確的生物威脅清單，以達到生物威脅可溯源的目的。
第五，細化生物安全風險管理模式，以減少公共生物安全風險。俄《生物安全法（草案）》進一步對繁殖、制造、運輸、進口、出口、持有、提供、轉讓、購買和使用等每一步驟進行生物風險預測與管理，其中包括公立或私立的生物醫療實驗室，機動或可移位的密閉防護實驗室，教學、發展及研究機構，工業或農業監控實驗室，獸醫分析實驗室，動物實驗機構，制造人用或獸用藥物、美容產品或離體診斷產品的工業機構。俄《生物安全法（草案）》根據俄羅斯《行政法》《化學與生物危險品安全保護法》等相關法律，集中國家生物安全行政管理權限，加強對各生物實驗室的危險預測、防控與管理。
基于風險的生物安全管理是俄羅斯生物安全法改革的關鍵之處，俄羅斯利用生物風險清單，通過風險形式與類型評估與分級，明確政府管理權限，將監管與預防放在危險生物實驗室上，以達到減少公共生物安全風險的目標。
除俄羅斯外，日本的生物安全立法也值得關注。日本作為世界生物立法最早的國家之一，在法律監管方面一直由首相、內閣，日本科學委員會、科學技術政策委員會、外務省生化武器禁止條約室、日本文部科學省、國立傳染病研究所等部門統一協作。日本于2019年將生物戰略列為國家戰略，并規劃2030年成為世界先進生物經濟社會。可以看出，日本將生物技術視為國家發展的重要戰略，在實施戰略的同時，日本以生物安全防控為基本要素，以法律保障為首要條件，開展生物安全立法體系建設，在《禁止生物武器公約》的基礎上形成了六法四條例的生物安全立法體系，其中包括：《傳染病法》《檢疫法》《新型流感等對策特別措施法》《植物防疫法》《家畜傳染病預防法》《管制轉基因生物使用、保護和持續利用生物多樣性法》和《病原體等安全處理管理指南》《實驗室生物安全指南》《重組DNA實驗指南》《國民保護基本指南》。
二、生物武器不擴散制度
2022年3月6日，俄軍國防部首次公布了美軍在烏克蘭的實驗室，充分暴露了美軍一直在研制、生產對全人類危害巨大的生物武器。隨著國際社會對生物武器危害的認識日益明確，有關生物武器控制的國際法律體系逐步形成。
在國際法層面，防擴散生物武器領域的主要法律法規依據是：一是敵對行動期間；二是聯合國關于禁止細菌（生物）和毒素武器的發展、生產和儲存以及銷毀此類武器的公約（莫斯科-倫敦-華盛頓，1972年4月10日）（以下簡稱集體安全條約組織），以及全球穩定不擴散，并且在任何情況下都禁止非用于預防、保護或其他和平目的的微生物或其他生物制劑或毒素的開發、生產、獲取或保存或積累；用于敵對目的或武裝沖突的武器、設備或運載工具（BTWC第1條）；參與國有義務銷毀其可支配的BZ庫存或將其重新用于和平目的（CoT第2條）。
美國早在20世紀90年代初就引入了關于危險病原體安全控制的法律。美國1996年《反恐怖主義法》監管銷售、轉移或接收危險微生物組織和毒素的國內設施。美國衛生與人類服務部及其疾病控制預防中心(CDC)等部門制訂了“若干介質與毒素”列表。1997年《聯邦敏感試劑規則》》(SelectAgentRule)要求任何裝運或接收此類試劑者必須向CDC登記并報告其每一份交易。美國法律還規定了對生物恐怖活動的刑事制裁，包括終身監禁或死刑。2001年“9·11事件”發生不久后通過的《愛國主義法案》(PatriotAct)確定，擁有生物試劑或毒素或運送系統均構成犯罪，除非被告表明，開發或擁有生物試劑是“為了預防性、保護性或其它和平目標”。該法案還列舉了若干被禁止裝運、接收、傳送或擁有特定試劑的“受限者”的類型。美國還不斷加強對生物兩用技術研究的限制。目前，《聯邦敏感試劑規則》包括了80多種微生物和毒素試劑，且每兩年進行一次更新。此外，美國還對敏感的生物技術研究成果的發表進行了一系列的嚴格限制。《2002年公共衛生安全和生物恐怖預防應對法》要求所有擁有、使用或轉移《聯邦敏感試劑規則》所列病原體和毒素的美國實體都向國家疾病預防與控制中心(CDC)登記，并提高實驗室安全措施。
雖然國際法與各國國內法均對相應條款作出了規定，但各國在生物兩用技術的利用與安全保障問題上存在政治、經濟利益上的分歧或對立，尤其是存在發達國家的商業利益與發展中國家的發展權益之爭。這背后存在著一個重大缺陷是缺乏可靠的制度來監督生物武器防擴散制度的執行情況。這反過來又有助于一些國家繼續發展生物和有毒武器。此外，由于在國際管制幾乎無效的背景下進行的新生物技術領域的研究，使得圍繞防擴散和可用于其開發和應用的兩用技術問題的情況變得復雜。
三、生物技術雙面性倒逼生物安全治理能力提升
俄羅斯、日本等國對生物安全有相對前沿的規定，對于相關良好實踐規則的有效貫徹，或會大大減少相應的生物性風險。在全球化和數據化不斷加速的當今世界，生物安全方面的法律規制及相關實踐經驗對提高生物安全治理能力不乏參考意義：
第一，明確生物安全治理體系中“生物安全”法律釋義，制定生物安全清單。生物安全現已成為全球性問題，從目前世界生物安全問題來看，生物安全問題的發生率和規模會不斷增加，現有安全體系需要對生物安全的定義界定清晰，防止概念擴大化或者縮小化，造成內容混淆。加快制定生物安全清單，利用科學論證的模式，以清單溯源病毒。
第二，構建“識別、警報、監測和消除生物風險”的生物安全系統，建立分層的風險管理系統以應對生物威脅和事件，確保國家生物安全。為從源頭控制生物安全風險，并進行風險防控，需要構建國家生物安全信息系統、統一收集信息、對監測與警報實行統一管理，以達到破除境內外所面臨生物安全的危險性與復雜性的根本目的。
第三，加強域外合作，關注未知領域的生物和環境安全，構建全球生物安全共同體。隨著全球氣候變暖，北極地區遠古病毒被重新激活，世界各國應著手在生物安全方面的對話合作，從技術與監管等領域開展監測與預警，防患于未然。
（作者：孫祁、李立凡，上海國際經濟交流中心）